Conformément à la mission qui lui a été attribuée, le comité d’évaluation des réformes du capital a publié son 2ème rapport le 8 octobre dernier.

Pour rappel, ce comité indépendant a été créé afin de mesurer l’impact de la réforme de la fiscalité du capital (mise en place du PFU et transformation de l’ISF en IFI) menée en 2018 sur le financement de l’économie et sur l’emploi, la croissance, la création et la répartition des richesses.

En comparaison du 1er rapport publié à l’automne 2019, ce 2ème document apporte des analyses plus poussées, le comité ayant pu disposer d’éléments plus solides et d’informations nouvelles pour mener à bien son évaluation, surtout en ce qui concerne la réforme du PFU.

Toutefois, le comité alerte sur le caractère encore provisoire de certaines évaluations et des conclusions qui en résultent. En effet, divers facteurs extérieurs aux réformes ont pu avoir une incidence sur les données disponibles et certaines d’entre elles, particulièrement s’agissant de la réforme ISF-IFI, sont encore peu exploitables. Les constats ainsi dressés devront être confirmés lors des prochains rapports.

Observations générales

Positionnement de la France en comparaison internationale

La réforme mettant en place le PFU a permis à la France de rejoindre la moyenne internationale en matière de prélèvement sur les revenus du capital des ménages.

L’OCDE, chargée par le comité d’effectuer ce comparatif relève qu’en effet, avant réforme, la France pratiquait un taux implicite d’imposition de ces revenus de 55,1 %, contre, par exemple, 33,9 % au Royaume-Uni et 30,6 % en Allemagne (pays qui comptent pourtant parmi ceux qui taxent le plus le capital en Europe). Suite à la réforme de 2018, la France se rapproche, avec le PFU de 30 %, de la moyenne internationale et passe sous le niveau de certains de ses voisins (en regard des taux d’imposition de 38,1 % et de 45 % auquel le Royaume-Uni soumet, respectivement, les dividendes et les intérêts pour les plus hauts revenus). Ce constat est en particulier visible pour les contribuables les plus aisés.

En revanche, la position de la France est demeurée la même s’agissant de l’imposition de la fortune immobilière. Seuls les contribuables qui étaient auparavant assujettis à l’ISF, qu’ils soient assujettis ou non à l’IFI depuis sa mise en place en 2018, supportent aujourd’hui une moindre taxation au titre de la détention d’actifs immobiliers (soit que le montant de leurs seuls actifs immobiliers ne dépassent pas le seuil d’assujettissement à l’IFI, soit que la non prise en compte des actifs non immobiliers leur permet d’être imposé à un taux inférieur compte tenu de la réduction de l’assiette d’imposition).

Note :  Les données françaises étant comparées à des données datant de 2016 pour les autres pays, le rapport précise que les analyses de l’OCDE devront cependant être confirmées par une prochaine publication.

Coût budgétaire de la réforme

Le comité relève que le coût budgétaire de la réforme du PFU, est finalement, pour l’heure, moins important qu’initialement prévu. S’il était estimé dans une fourchette comprise entre 1,4 et 1,7 millions € (réduit de 600 millions € si on intègre la hausse de la CSG ayant accompagné la mise en place du PFU) le rapport précise :

  • qu’une estimation prudente le réduirait de 500 millions € du fait du surcroit de dividendes généré,
  • et qu’une estimation en phase avec les données de 2018 réduirait même ce coût à 0.

Note : Le comité précise toutefois que seule une évaluation ultérieure pourra permettre de déterminer l’impact réel représenté par la réforme du PFU pour les finances publiques.

S’agissant de la réforme ISF, le comité maintient l’estimation du coût budgétaire du passage à l’IFI à 3,1 Mds € (en 2019, l’IFI a rapporté environ 1,6 Md €, soit 300 millions € de plus qu’en 2018, mais la perte, par rapport à l’ISF, reste de l’ordre de 3 Mds €).

Effets de la mise en place du PFU

Pour ce 2ème rapport, le comité a pu analyser les effets de la mise en place du PFU à l’aide de nouveaux éléments :

  • des études et travaux portant sur la réforme de la fiscalité engagée en 2013 (suppression de l’option pour le PFL pour l’imposition des revenus mobiliers et soumission au barème de l’IR), réforme ayant été symétriquement l’inverse de celle du PFU (qui rétablit une option pour une imposition forfaitaire des revenus mobiliers),
  • les chiffres des années 2017 et 2018.

A la lumière de ces éléments, le comité observe que la mise en place du PFU aurait entrainé une hausse de la distribution des dividendes, hausse fortement concentrée sur certains foyers fiscaux.

Réformes de 2013 et de 2018 – Symétrie de nature et symétrie d’effets

Pour rappel, le législateur avait, en 2013, mené une réforme de la fiscalité du capital en supprimant l’option pour le prélèvement forfaitaire libératoire (PFL) applicable aux revenus mobiliers. Cette réforme s’était accompagnée la même année d’une chute du niveau des dividendes reçus par les ménages.

Note : Cette chute a davantage concerné les entreprises possédées par des personnes physiques. Pour autant, la réforme n’a pas eu d’effets sur les salaires versés par ces entreprises (en particulier, pas de phénomène de « redénomination » des revenus), ni sur leur investissement.

Le lien de causalité entre ces 2 mouvements, qui n’était jusqu’à présent qu’hypothétique, est désormais scientifiquement établi et confirme ainsi l’analyse qu’avait proposée le comité lors de son 1er rapport : la hausse de la taxation des dividendes se traduit généralement par une baisse des dividendes distribués.

Autre élément confortant cette analyse : le retournement de tendance induit par la réforme de 2018 qui est précisément revenue sur cette 1ère réforme.

A ce titre, le comité a constaté une augmentation des dividendes reçus par les ménages entre 2017 (14 Mds €) et 2018 (23 Mds €) comparable par son ampleur à la chute enregistrée suite à la réforme de 2013. Ce mouvement haussier semble par ailleurs se confirmer pour 2019 (augmentation supplémentaire d’environ 3 Mds € selon les données provisoires).

Note : Cette augmentation concerne également les plus-values (+ 5 Mds €) réalisées par les ménages en 2018 (hors celles avec abattement renforcé qui sont en baisse 3 Mds €).

Ainsi, le Comité estime qu’il existe une forte probabilité de lien entre ces 2 phénomènes (même s’il ne conclut pas encore à un lien formel) :

  • d’une part, le lien de causalité entre niveau de dividendes distribués et taxation de ces revenus a été formellement établi pour la réforme de 2013, or cette réforme était qualitativement l’inverse de celle du PFU,
  • d’autre part, des similarités d’effets ont été établis pour les 2 réformes :
    • comme la baisse des dividendes en 2013, la hausse des dividendes constaté en 2018 a davantage concerné les entreprises possédées par des personnes physiques,
    • de même qu’en 2013, aucun effet significatif sur l’investissement des entreprises n’est constaté suite à la réforme de 2018.

Concentration des dividendes reçus en 2018

L’augmentation du volume de dividendes distribués se concentre sur un nombre de foyer plus réduit que d’ordinaire.

En effet, tout en considérant que, de manière classique, les dividendes (hors PEA, assurance-vie et sociétés soumises à l’IR) sont concentrés sur un petit nombre de foyers, le rapport constate cependant qu’en 2018, cette concentration a été encore plus prononcée qu’en 2017 :

  • sur 23 Mds € de dividendes distribués en 2018, 2/3 ont été reçus par 38 000 foyers (0,1 % des foyers), dont un 1/3 par 3 800 foyers (0,01 % des foyers),
  • sur 14 Mds € de dividendes distribués en 2017, 50 % ont été reçus par 38 000 foyers, dont 25 % par 3 800 foyers.

En outre, on observe que les foyers qui concentrent les dividendes sont les mêmes d’une année sur l’autre. Ainsi, entre 2017 et 2018, 20 000 foyers (soit 0,05 % des foyers fiscaux) ont vu leurs dividendes augmenter de plus de 100 000 €, pour une hausse totale de 8,6 Mds €. Parmi eux, 1 500 foyers (soit 0,004 % des foyers fiscaux) ont enregistré une augmentation de plus de 1 million € de leurs dividendes, pour une hausse totale de 4,4 Mds € (ce qui représente la moitié de la hausse globale des dividendes versés).

Par ailleurs, les plus-values mobilières (hors abattement renforcé) sont elles aussi très concentrées : 3 800 foyers (0,01 % des foyers) concentrent 75 % des plus-values de droit commun en 2018 (contre 62 % en 2017).

Note : Aucune augmentation de concentration des intérêts perçus n’a été relevée, ni aucun indice de redénomination de revenus (les autres revenus -hors dividendes, plus-values et intérêts- progressant également, y compris pour les foyers ayant connu une forte hausse de leurs dividendes).

1ères observations relatives à la réforme ISF-lFI

L’un des objectifs poursuivis par le gouvernement en réformant l’ISF était d’aboutir à une réorientation des investissements vers les entreprises en asseyant l’impôt sur la fortune sur les seuls actifs immobiliers. Le comité, chargé d’évaluer si cette mesure emporte l’effet escompté, livre quelques éléments d’analyse mais, dans le même temps, concède que ceux-ci comportent certaines limites. Cette observation devra être complétée par d’autres analyses avant de pouvoir conclure à une corrélation entre ce constat et la réforme de l’ISF.

Note : L’identification des entreprises comptant parmi leurs actionnaires des personnes assujetties à l’ISF et désormais soumises à l’IFI implique en effet des études poussées et des appariements statistiques bien plus complexes à mettre en œuvre que ceux permettant de dénombrer le nombre d’actionnaires ayant bénéficié du PFU.

Réorientation des investissements vers le tissu productif

Le nombre de foyers déclarant moins de patrimoine immobilier est en nette augmentation en 2018 (+ 11 %) par rapport à 2017 (+ 6 %) (étude basée sur des foyers imposables à l’IFI qui déclaraient auparavant, à l’ISF, plus de 3 millions € d’immobilier).

S’agissant des investissements dans les entreprises, le comité précise avoir livré une étude assise sur un champ d’observation partielle, car uniquement basée sur les données fiscales (versements ayant ouvert droit à une réduction d’ISF ou d’IR), et non compte tenu de l’ensemble des investissements qui auraient pu être réalisés par les redevables.

Sans pouvoir établir de corrélation avec la réforme ISF-IFI, il observe néanmoins que :

  • les placements financiers des ménages ont fortement augmenté en 2019 (+ 50 %),
  • la part des actions cotées (2,3 %) et non cotées (32,7 %) des sociétés non financières dans les flux de financement a été inférieure à la moyenne observée lors des 20 dernières années,
  • les levées de fonds de capital investissement auprès des investisseurs particuliers plafonnent depuis 2016 et qu’une chute des levées de fonds pour les FIP et les FCPI et les FIP -probablement liée à la suppression de la niche ISF PME- est intervenue en 2018 (cette chute aurait cependant été compensée par un surcroît de capital investissement via d’autres canaux selon le comité).

Expatriation / réimpatriation en France

Sous les mêmes réserves de prudence, les chiffres montrent que la transformation de l’ISF en IFI se serait bien accompagnée d’une baisse du nombre d’expatriations et d’une augmentation du nombre de retours.

Le nombre de redevables à l’IFI ayant quitté le territoire durant l’année 2018 a baissé de plus de 57 % par rapport à 2017 (163 départs contre 376 en 2017, année où le candidat Macron indiquait qu’il réformerait l’ISF, et entre 500 et 700 les années précédentes). Les éventuels départs en 2018 de foyers anciennement redevables de l’ISF, mais qui ne sont pas redevables de l’IFI, ne sont toutefois pas comptabilisés dans les départs recensés en 2018, ce qui peut fausser la comparaison…

S’agissant des réimpatriations, 240 retours de contribuables imposés à l’IFI ont été enregistrés en 2018 (contre à peine plus de 100 les 3 années précédentes), compte non tenu, de surcroît, du retour des anciens redevables de l’ISF ne déclarant pas d’IFI.

Perspectives 2021

Le Comité poursuivra son analyse et peaufinera ses conclusions l’année prochaine. Il pourra alors s’appuyer sur de nouveaux éléments dont il devrait avoir disposition, notamment 2 projets de recherche, portant, l’un, sur l’impact de la réforme du PFU sur les revenus du capital et, l’autre, sur l’impact qu’avait l’ISF sur le tissu productif.

Toutefois, les effets de la crise sanitaire risquent de rendre plus complexe l’évaluation à moyen terme des effets des réformes de 2018. Ainsi, il est probable que le montant de dividendes reçus par les ménages s’inscrive en baisse en 2020, sans qu’il n’y ait de lien entre cette chute et les réformes de 2018.
Sources :
> Avis du 2ème rapport du comité d’évaluation des réformes de la fiscalité du capital, 8 oct. 2020
> Comité d’évaluation des réformes de la fiscalité du capital, 2ème rapport, oct. 2020

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